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La jurisdicción contencioso-administrativa se erige como la vía natural para que los ciudadanos impugnen las decisiones de las Administraciones Públicas. Sin embargo, el acceso a esta jurisdicción exige cumplir una serie de presupuestos procesales que van más allá de la simple interposición de un recurso. Entre ellos destacan la capacidad para ser parte, la legitimación y, de manera fundamental, la correcta representación técnica mediante abogado y procurador. En este artículo analizaremos en profundidad la procura en el contencioso-administrativo, las estrategias para una representación eficaz y la evolución jurisprudencial sobre el carácter revisor de esta jurisdicción, ofreciendo una visión integradora que atienda tanto a los aspectos teóricos como a los problemas prácticos más frecuentes.
La figura del procurador, como representante procesal de las partes, ha sido tradicionalmente obligatoria en la mayoría de los órdenes jurisdiccionales. No obstante, la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), introduce una singularidad relevante en su artículo 23.1: ante los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, el abogado puede asumir tanto la dirección técnica como la representación del recurrente, sin necesidad de procurador. Esta particularidad, junto con las exigencias de acreditación del poder cuando se actúa por turno de oficio, genera no pocas dudas y conflictos que la jurisprudencia ha ido clarificando. A lo largo de estas líneas, examinaremos las claves para garantizar que la representación procesal no se convierta en un obstáculo para el acceso a la justicia, sino en una garantía efectiva de defensa.
La capacidad para ser parte es el primer requisito que debe concurrir en quien desea intervenir en un proceso. En el ámbito contencioso-administrativo, esta capacidad se determina con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC), que reconoce la personalidad jurídica a las personas físicas y jurídicas, así como a entes sin personalidad como las herencias yacentes, las comunidades de bienes o los grupos de consumidores. A diferencia del proceso civil, en el contencioso-administrativo la capacidad para ser parte está íntimamente ligada a la condición de interesado en el procedimiento administrativo previo, conforme a los artículos 19 y 20 de la LJCA. Así, podrán comparecer quienes se hayan personado ante la Administración como titulares de un derecho o interés legítimo, aunque la jurisprudencia ha flexibilizado este requisito para evitar que la ausencia de personación administrativa impida el control judicial de la actividad administrativa.
La doctrina y la jurisprudencia, en particular la sentencia del Tribunal Constitucional 23/2018, han subrayado que el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa no puede verse condicionado por interpretaciones rígidas del carácter revisor. En este sentido, la STC 155/2012 recordaba que las partes podrán alegar cuantos motivos procedan, aunque no hayan sido expuestos ante la Administración, siempre que la pretensión sea la misma. Esto significa que la capacidad procesal se proyecta no solo sobre la legitimación, sino también sobre el alcance del enjuiciamiento, que debe ser pleno y no meramente revisor. En consecuencia, la falta de alegación previa en vía administrativa no puede convertirse en un óbice absoluto para obtener una tutela judicial efectiva.
Uno de los aspectos más controvertidos es la intervención de entes sin personalidad jurídica, como las juntas de propietarios o las agrupaciones de interés económico. La LEC les reconoce capacidad para ser parte, pero en el contencioso-administrativo su legitimación se condiciona a que actúen en defensa de un interés legítimo y colectivo. Así, una asociación vecinal puede impugnar una licencia urbanística si la norma que la regula les reconoce dicha facultad. La jurisprudencia ha venido admitiendo una interpretación amplia, siempre que se acredite una conexión entre el objeto del proceso y los fines del ente.
En la práctica, la correcta identificación de la parte y su representación es esencial para evitar la inadmisión del recurso. El artículo 45.2 LJCA exige que el escrito de interposición vaya acompañado del documento que acredite el cumplimiento de los requisitos de capacidad y legitimación, así como de la representación. La omisión de estos requisitos puede ser subsanada, pero si no se subsana se produce el archivo definitivo. Por ello, conviene que el técnico jurídico verifique exhaustivamente todos los elementos antes de presentar la demanda, pues la experiencia demuestra que la mayoría de los incidentes de inadmisión se deben a defectos de representación o de falta de acreditación de la voluntad de recurrir.
El artículo 23.1 de la LJCA dispone que, ante los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, las partes podrán comparecer por sí mismas si ostentan la condición de funcionarios públicos en defensa de sus derechos estatutarios, o bien otorgar la representación a un abogado. Esta norma supone una excepción al régimen general de postulación procesal, que reserva la representación a los procuradores. Cuando el abogado asume la representación, debe acreditarla mediante poder notarial, apud acta o mediante la simple manifestación de la parte en el primer escrito. En la práctica, muchos colegios de abogados designan letrados del turno de oficio para que asuman ambas funciones, pero esta designación no equivale a un poder de representación, como ha aclarado la jurisprudencia de forma reiterada.
La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 22 de noviembre de 2023, citando la doctrina del Tribunal Supremo, es particularmente ilustrativa. En ella se analiza el caso de un letrado designado por turno de oficio que pretendía actuar como representante de un extranjero beneficiario de justicia gratuita. El juzgado archivó las actuaciones por no haberse acreditado el poder. El tribunal de apelación confirmó la decisión, recordando que la designación colegial se agota en la defensa técnica y no alcanza la representación procesal, salvo que el interesado otorgue de modo expreso el poder al letrado en la forma legalmente establecida. De ahí que sea crucial conocer esta distinción para evitar que un defecto formal prive al ciudadano de su derecho a la tutela judicial.
La representación procesal puede conferirse mediante: (1) poder notarial, (2) apoderamiento apud acta ante el letrado de la administración de justicia del tribunal, o (3) la comparecencia del propio interesado ante el órgano judicial. En el caso del abogado que actúa ante órganos unipersonales, basta con que el cliente firme la demanda junto con el letrado, o que se aporte una declaración de voluntad expresa. La jurisprudencia es estricta en este punto, pues el derecho de acceso a la jurisdicción es personal y no puede presumirse. Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de octubre de 2020 insiste en que el letrado no puede arrogarse la legitimación de un tercero sin su aquiescencia manifiesta.
La Ley de Asistencia Jurídica Gratuita, en su artículo 21, regula la designación de procurador de oficio, que sí conlleva la representación procesal. En cambio, la designación de abogado de oficio solo habilita para la defensa. Si el interesado quiere que ese letrado le represente, debe manifestarlo expresamente ante el colegio o ante el tribunal. A menudo, las solicitudes de justicia gratuita incluyen una casilla que el solicitante puede marcar para atribuir también la representación al abogado. Ignorar este detalle es una de las causas de inadmisión más comunes en los juzgados. Por ello, los profesionales del derecho deben asesorar al cliente sobre las implicaciones de cada opción y asegurarse de que la voluntad de recurrir queda perfectamente documentada.
La discusión sobre el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa tiene profundas raíces históricas. La STC 23/2018, de 5 de marzo, ha venido a zanjarla desde una perspectiva de derechos fundamentales. En su fundamento jurídico 3.b recuerda que la obligación de todo poder público es garantizar la tutela judicial efectiva, y que una interpretación formalista del carácter revisor que impida conocer motivos no planteados en vía administrativa constituye una restricción desproporcionada del derecho de acceso a la justicia. El Tribunal Constitucional se hace eco de la doctrina del Tribunal Supremo, que ya había declarado en sentencias como la de 22 de octubre de 2013 que la jurisdicción contencioso-administrativa es plena, no revisora, en el sentido de que puede conocer de cualquier pretensión deducida frente a un acto administrativo, siempre que no se introduzcan cuestiones nuevas que alteren la causa de pedir.
Esta evolución tiene consecuencias directas sobre la práctica procesal. Por un lado, las partes ya no están obligadas a reproducir en la demanda los mismos argumentos que esgrimieron en el recurso administrativo. Por otro, pueden aportar documentos y proponer pruebas que no se facilitaron a la Administración, salvo que concurra una conducta contraria a la buena fe procesal. La STS de 20 de junio de 2012 (casación 3421/2010) lo afirma con claridad: la posibilidad de incorporar documentación acreditativa de los hechos al proceso es plena, incluso cuando el recurrente no la presentó durante el procedimiento inspector. Este criterio se fundamenta en el artículo 56 LJCA, que admite la alegación de motivos no planteados ante la Administración y la aportación de documentos en los términos del artículo 76 LJCA.
Sin embargo, el carácter pleno no es ilimitado. La jurisprudencia mantiene dos controles: la desviación procesal y la buena fe. La desviación procesal se produce cuando la pretensión ejercitada ante el juez es sustancialmente diferente de la deducida ante la Administración. Por ejemplo, si en vía administrativa se impugnó una sanción por falta de notificación, y en la demanda se alega la caducidad del expediente, se estará introduciendo una cuestión nueva. Pero la STC 58/2009 precisó que no toda alegación nueva constituye desviación procesal: si se trata de un motivo de impugnación adicional que no modifica la pretensión, debe ser examinado. Así ocurrió con la alegación de caducidad en el acto de la vista de un procedimiento abreviado, que el Tribunal Supremo consideró admisible.
La buena fe procesal, consagrada en el artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, exige que las partes no oculten hechos ni documentos relevantes de forma artificiosa. No obstante, el interesado que no presentó una prueba en el procedimiento administrativo no incurre automáticamente en mala fe si la aporta después, siempre que haya una razón plausible para ello, como por ejemplo que la prueba se obtuvo con posterioridad o que la Administración no le dio oportunidad de practicarla. Esta distinción es esencial, porque el artículo 118 de la Ley 39/2015 establece una prohibición tajante: en el recurso administrativo no se tendrán en cuenta hechos, documentos o alegaciones que, habiendo podido aportarse en el trámite de alegaciones, no se aportaron; tampoco podrá solicitarse la práctica de pruebas cuya falta de realización fuera imputable al interesado. Esta norma colisiona frontalmente con la jurisprudencia constitucional, que permite la aportación en la vía judicial, y ha sido duramente criticada por la doctrina.
El artículo 118 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común, regula la instrucción de los recursos administrativos. Su apartado 1, párrafo segundo, establece dos prohibiciones: no se tendrán en cuenta los hechos, documentos o alegaciones que el recurrente no aportó en el trámite de alegaciones pudiendo haberlo hecho, y no podrá solicitarse la práctica de pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento originario fuera imputable al interesado. Además, el apartado 3 excluye los informes y propuestas de la consideración de documentos nuevos, así como los documentos aportados con el recurso. Esta regulación, que viene a endurecer la anterior Ley 30/92, responde a una lógica de agilidad y de evitación de dilaciones, pero olvida la función garantista que debe presidir el procedimiento administrativo.
Desde una perspectiva de eficiencia y de servicio al ciudadano, estas limitaciones carecen de sentido. Si la jurisprudencia permite en sede judicial la aportación de pruebas y la alegación de hechos nuevos, ¿por qué motivo ha de impedirse en la fase de recurso administrativo, que es mucho más flexible y menos costosa? La respuesta suele buscarse en la presunción de que el administrado ha tenido una oportunidad procesal previa, pero esta presunción no siempre se cumple. En muchas ocasiones, el interesado no conocía la existencia de un documento decisivo hasta después de la resolución, o la Administración le negó la práctica de pruebas que luego resultan esenciales. En estos casos, la aplicación automática del artículo 118 provoca indefensión.
La solución, como señala el Consejo de Estado en su dictamen al anteproyecto, pasa por respetar siempre el principio de contradicción. Cuando se incorporen al expediente de recurso documentos o informes que aporten datos nuevos, debe abrirse un trámite de audiencia para que el recurrente pueda alegar y probar lo que convenga a su derecho. Este principio es aplicable tanto a las aportaciones de la Administración como a las del recurrente. De hecho, la Administración puede en el recurso aportar informes o nuevos documentos, y en ese caso el interesado tiene derecho a conocerlos. ¿Por qué no reconocer igual derecho a la parte recurrente? La asimetría resulta injustificada y solo se explica por una concepción autoritaria del procedimiento.
La jurisprudencia ya ha recordado que el procedimiento administrativo es una garantía para el particular, no un instrumento para reducir sus posibilidades de defensa. La STS de 20 de julio de 1984 lo expresó de modo cristalino: el sistema de recursos administrativos se configura como una garantía de los ciudadanos frente a la Administración, no como un mecanismo de protección de esta última. Si partimos de esta premisa, las prohibiciones del artículo 118 deberían ser reinterpretadas de manera restrictiva, de modo que solo se apliquen cuando exista una clara intención dilatoria o maliciosa, y no como cláusula general de cierre. Proponemos, en consecuencia, que el legislador elimine estas prohibiciones y confíe en la potestad de la Administración para dar audiencia y resolver sobre el fondo, en congruencia con los principios de eficacia y de servicio efectivo a los ciudadanos.
Una representación eficaz comienza mucho antes de la interposición del recurso contencioso-administrativo. El profesional debe analizar con detalle el expediente administrativo, comprobar que se han agotado los recursos administrativos pertinentes y verificar que la resolución impugnada no ha devenido firme. Es fundamental preparar una demanda que fije con precisión la pretensión, los hechos y los fundamentos jurídicos, evitando introducir cuestiones nuevas que puedan provocar la desviación procesal. Asimismo, conviene acompañar todos los documentos que acrediten la capacidad, legitimación y representación, incluyendo el poder notarial, la designación de procurador si procede, o la solicitud de justicia gratuita debidamente cumplimentada con la casilla de representación marcada.
En los casos en que actúe el abogado sin procurador ante los Juzgados, debe extremarse el cuidado en la forma de acreditar la representación. La mejor práctica es presentar el escrito de interposición firmado por el propio interesado y por el letrado, o bien aportar un poder apud acta otorgado ante el letrado de la administración de justicia. Si el interesado se encuentra en el extranjero, puede acudir a la misión diplomática u oficina consular para formalizar la solicitud de justicia gratuita y la manifestación de voluntad de recurrir. La reciente reforma de la Ley Orgánica 4/2000 condiciona la asistencia jurídica gratuita en materia de extranjería a esta manifestación expresa, por lo que el abogado debe instruir al cliente sobre este trámite esencial.
Una vez superados los requisitos de postulación, el abogado debe emplear a fondo las posibilidades que ofrece el artículo 56 LJCA. Puede introducir motivos de nulidad que no fueron planteados ante la Administración, siempre que guarden relación con la pretensión. Puede igualmente proponer pruebas periciales, testificales o documentales, incluso si no se habían solicitado en el expediente administrativo. La jurisprudencia solo exige que la prueba sea pertinente y útil para la resolución del litigio, y que su falta de aportación anterior no responda a una conducta contraria a la buena fe. En la práctica, la prueba pericial suele ser decisiva en asuntos urbanísticos, tributarios o sancionadores, por lo que conviene valorar su idoneidad desde el inicio del proceso. Para una gestión integral de procedimientos judiciales en este ámbito, contar con profesionales que dominen estas estrategias es clave.
Otra estrategia destacada es la solicitud de medidas cautelares, que puede plantearse en el mismo escrito de interposición del recurso. La suspensión del acto administrativo impugnado es una herramienta esencial para evitar que la resolución produzca efectos irreparables mientras se sustancia el proceso. El artículo 130 LJCA exige que el recurrente acredite la existencia de perjuicios de difícil o imposible reparación, y la jurisprudencia ha establecido los criterios para ponderar el interés general frente al interés particular. En asuntos de gran trascendencia económica o social, como la ejecución de obras o la aprobación de planes urbanísticos, la adopción de una medida cautelar positiva puede condicionar el resultado final del litigio. Por tanto, el profesional debe evaluar con anticipación la conveniencia de solicitarla.
Si has llegado hasta aquí sin ser especialista en derecho, te resumimos los puntos clave. La jurisdicción contencioso-administrativa es el instrumento que tienen los ciudadanos para reclamar contra los actos de las Administraciones Públicas. Para poder reclamar, es necesario cumplir una serie de requisitos formales, entre los que destaca la representación procesal, que normalmente se confía a un abogado y a un procurador, aunque ante los Juzgados el abogado puede representar por sí solo al interesado. Si se actúa con justicia gratuita, hay que tener muy claro que la designación de un abogado de oficio no basta para que este te represente: deberás manifestar expresamente tu voluntad de que lo haga, marcando la casilla correspondiente o firmando la demanda.
Otra idea fundamental es que, aunque la administración tenga un procedimiento previo donde ya te has defendido, no debes temer acudir al juez alegando nuevos argumentos o presentando pruebas que no aportaste antes. La ley y los tribunales permiten hacerlo en la mayoría de los casos, siempre que no cambies por completo tu reclamación y actúes con buena fe. Eso sí, ten en cuenta que en la vía administrativa hay límites estrictos para añadir documentos o solicitar pruebas nuevos, por lo que si quieres asegurarte una oportunidad de defensa real, conviene agotar siempre los recursos administrativos con prudencia y guardar las pruebas para el proceso judicial si fuera necesario.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo ha consolidado la interpretación plena de la jurisdicción contencioso-administrativa, superando el anticuado dogma del carácter revisor. No obstante, el artículo 118 de la Ley 39/2015 representa una anomalía legal que induce a la litigiosidad y obliga al ciudadano a acudir a los tribunales para obtener lo que la ley administrativa debería garantizarle. Como operadores jurídicos, debemos ser especialmente rigurosos en la verificación de los requisitos de postulación y en la acreditación de la voluntad de recurrir por parte de nuestro patrocinado. La correcta gestión del poder de representación, ya sea notarial, apud acta o mediante la designación en justicia gratuita, evitará incidentes de inadmisión y garantizará el acceso a una resolución de fondo.
Recomendamos, además, adoptar una estrategia proactiva en la fase preparatoria del proceso: obtener una copia íntegra del expediente, identificar posibles vicios de motivación, caducidad o prescripción, y evaluar la viabilidad de pruebas periciales o documentales que puedan reforzar la pretensión. Dado el carácter pleno de la jurisdicción, estas pruebas podrán proponerse en la demanda aunque no se hayan practicado ante la Administración, siempre que respeten los principios de buena fe y contradicción. Asimismo, la jurisprudencia más reciente nos insta a aprovechar mecanismos como el incidente de nulidad de actuaciones para corregir aquellas resoluciones que, so pretexto del carácter revisor, denieguen el análisis de cuestiones esenciales. En definitiva, la procura eficaz no consiste solo en cumplir formulismos, sino en saber utilizar las herramientas que la ley y la interpretación constitucional ponen a nuestro alcance.
En último extremo, hay que abogar por una reforma legislativa que armonice el artículo 118 LPAC con la jurisprudencia constitucional, suprimiendo las restricciones que carecen de justificación objetiva y estableciendo un trámite de audiencia para la incorporación de nuevos hechos, documentos o pruebas en fase de recurso administrativo. Solo con una regulación respetuosa con los derechos fundamentales y con los principios de eficiencia y servicio público se logrará que la jurisdicción contencioso-administrativa se convierta en la verdadera garantía del ciudadano frente al poder, tal como exige el artículo 24 de la Constitución. Para profundizar en estos aspectos, puedes consultar nuestra página sobre seguimiento continuado de los expedientes y conocer más sobre cómo trabajamos. Es justicia.
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